《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出,深化零基预算改革。
零基预算,意味着不受以往预算安排影响,一切从实际需要出发编制预算。具体而言,零基预算要求每年政府的资金分配从“零”开始,对所有部门的预算逐笔重新评价审查,根据项目的重要性或政府施政目标优先级来确定预算安排的优先性,并力图制定最为经济有效的项目实施方案。
与之相对应的,是传统的基数预算,即采用上一年支出为基数、适当考虑一定增长比例的方式分配资金。这种不动支出存量、只分增量的模式,虽然操作简便、易于推行,但也影响预算平衡和财政可持续。
因此,推进零基预算改革,可以提高财政资金配置效率和使用效益。基数预算容易导致部门既得利益固化、预算执行进度慢、年底突击花钱、资金使用效益不高等问题。零基预算改革通过打破基数概念和支出固化格局,重新评估各项支出的必要性和合理性,有助于规范财政资金分配,增强预算统筹能力,保障重点支出,强化预算约束,提高资金使用效率。
此外,零基预算改革还从财政资金整合出发,倒逼政府工作整合。通过加强跨部门、部门内部资金的统筹使用,零基预算改革有助于优化财政支出结构,促进政府各部门之间的协作与配合,提高行政效率。
1993年起,我国开始试行零基预算,试图改变“基数+增长”的传统预算模式。部分省份试图通过摸清人员公用支出底数、强化定员定额管理、统一预算标准,缓解财政压力。受制于财政制度不完善、预算编制技术粗糙等因素,尤其是随着我国经济进入高增长通道,各级政府面临的财政压力减小,此项改革未在全国层面推行。
此次零基预算改革,既有经过多年逐渐完善的分税制财政体制作为基础,更伴随着新预算法的实施和新一轮财税体制改革的推行。在新的起点上推行零基预算改革,并非权宜之计,而是要借力推动财政资金运转模式的整体优化,将近些年开展的全面预算绩效管理、支出标准体系建设等改革成果,整合固化在预算编制环节,通过零基预算控制行政成本,促进行政体系高效运转。
零基预算改革主要围绕以下几个方面进行:一是取消基数。改变传统的“基数+增长”预算模式,取消各部门管理的财政资金“基数”,每年以“零”为基点重新审定预算,实行预算一年一定。二是细化预算。逐项细化预算编制,精打细算分配资金,提高预算安排的科学性、规范性和精准性。三是健全标准。健全财政供养分类定员定额标准体系,人员支出依据政策标准据实预算,公用支出按定额标准预算,项目支出按项目储备、实际需求、轻重缓急、绩效优先、量力而行的原则编制。四是加大统筹。加强一般预算与基金预算、国有资本经营预算的统筹力度,强化跨部门、部门内部资金的统筹使用,集中财力保重点。五是强化审核。健全预算审查机制,加大预算审核力度,不断优化支出结构,促进预算安排准确合理、公开公平。六是硬化约束。维护预算法定效力,减少预算追加的随意性,提高预算执行力。
2015年以来,全国各地紧紧围绕建立现代预算制度,扎实推进零基预算改革。如江西省级层面自2019年启动零基预算改革试点,目前基本覆盖所有行政、参公和公益一类事业单位,大力破除长期以来制约预算资源配置的体制机制障碍,预算管理水平得到显著提升。
作者:张仲芳 姚子云 孙硕